2　调查显示逾八成信访有道理

　　国家信访局局长周占顺透露：据调查分析，在当前群众信访特别是群众集体上访反映的问题中，80％以上反映的是改革和发展过程中的问题；80％以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80％以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80％以上是基层应该解决也可以解决的问题。

　　据了解，自1993年全国群众来信来访总量出现回升以来，已经持续上升了10年。近年来，群众信访总量仍呈现上升趋势。

　　周占顺说，群众反映的热点、难点问题主要有以下八大焦点问题：

　　一是企业改制、劳动及社会保障问题。二是“三农”问题，即农民、农村和农业问题。三是涉法涉诉问题。主要是各类纠纷、不服法院判决等。这类问题积案较多，重复来信来访量大，长期滞留上访的人多，已成为长期困扰各级信访部门的主要问题之一。四是城镇拆迁安置问题。五是反映干部作风不正和违法乱纪问题。六是基层机构改革中的问题。七是环境污染问题。八是部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题。

　　据报道，近年来，国家信访局接到的投诉信件，反映城市建设特别是拆迁问题的信件呈逐年递增的趋势。拆迁信访、上访同比上升了50％。

　　一直关注“拆迁问题”的《中国经济时报》资深记者谢光飞指出，表面上看来是拆迁工作越来越难做，群众越来越不理解政府的难处，“难缠的刁民”越来越多；但恰恰是这些上访群众，最能真实反映拆迁中的违法问题，因此他们的作为，绝不能被以“无理取闹”简要称之，它不过是一些无能或腐败官员回避自己责任的“逃遁之词”。

　　3　部门推诿使信访问题升级

　　据本报报道，湖北省某地的民选女村官余兰芳因为信访“获罪”，被判处行政拘留15天的处罚。据当地执法部门向新闻界透露，这样的处理还是打了折扣的，按照上级公安机关的指示，本来要对余兰芳实施劳动教养一年半，但县里本着“治病救人”的原则，对余兰芳做了从轻发落。

　　当地执法部门认为，余兰芳上访是“无理取闹、胡作非为”，完全违背了“良民”的行为准则，因此，理所当然要打击她的“嚣张气焰”。

　　余兰芳在向上级反映情况的过程中，不仅遭到有关部门的反复推诿，最后还被处以行政拘留。2003年9月，余兰芳对此提起行政诉讼，要求撤销行政拘留裁定书，结果她以败诉告终。

　　近年来，中央一再强调三农问题，为此也制定了一系列好的政策，如果这些政策落实到农民头上去，越级信访的人数是完全能够降下来的。遗憾的是，从余兰芳的遭遇和当地政府的做法来看，一些基层政府不是切实解决农村存在的现实问题，却热衷于在农民和上级机关之间砌“隔离墙”，甚至不惜悍然违宪，这样的做法如不得到纠正，稳定的大局就会遭到破坏，宪法的至高尊严也无法维护。

　　4　四川建立信访行政问责制

　　四川省人大法制委主任唐公昭、副主任赵希文和陈双全透露，四川地方性法规《四川省信访条例（草案）》，在全国首次引入行政问责制。对人民群众的来信来访，有关部门如果拒不办理，或应付了事等，将依法受到处理。

　　唐公昭等介绍说，《条例（草案）》拟作出如下规定：如果办理机构工作人员拒不办理信访事项、对重大信访事件不受理、应回避而不回避、对信访人打击报复，或不执行上级机关对有关信访问题作出的处理决定等，受理信访事项的机构有权提出行政处分的建议，行政监察机关根据建议依法处理。

　　据介绍，四川省内的各级国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关，都将纳入《条例（草案）》的适用范围，以解决国家权力机关、审判机关和检察机关信访工作无法可依的问题。

　　此外，《条例（草案）》还将明确规定，国家机关工作人员对信访人进行刁难、压制、歧视或打击报复的，将受到行政处分。构成犯罪的，要依法追究刑事责任。信访者不满意信访结果，可以申请复查。对复查不满意，可以提出举行信访听证会的申请。上一级信访机构将举行听证会，公开听取信访人、信访办理机构和其他相关人员的意见。如果听证会举行后，信访机构对信访事项的处理认识不一致将举行信访联席会议，统一认识，并将处理结果正式书面告诉信访人。

　　为避免官官相护的情况发生，《条例（草案）》提出了回避制度，对与信访事项有直接利害关系的信访工作人员，信访者有权利提出回避申请。

　　5　不要把信访者当成刁民

　　有关人士分析，一些地方的信访工作之所以做得不好，在相当程度上与一些信访工作人员及领导干部对群众上访行为采取一种“无理推定”态度不无关系。他们总习惯于先入为主地将群众上访视为是“捣乱”“破坏”行为，甚至视上访的群众为“刁民”。“无理推定”群众上访必然会失却为群众解决问题的热情，导致工作进度迟滞不前。这也可能正是一些地方信访工作不力、群众困难难以得到及时解决的重要缘由之一。

　　专家指出，信访（传媒、甚至政府部门常用“上访”一词，是不妥的）本来是公民的一项权利，也是公民在自己权利受到侵害时求得救济的一条途径。国务院《信访条例》说：信访，“是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动”，公民向自己的政府反映情况，求得帮助，符合宪法规定。

　　但是，在实际操作过程中，一些基层组织常常认为群众信访是给党和政府出难题，是别有用心，于是遇见信访事件，本能地处于防范戒备状态；而一旦群众在当地不能解决问题，只好越级走访上级部门；于是又被认为是给基层党政工作抹黑，影响“政绩”；只好派出公安干警，前去武力押回，甚至处以劳教。而一些上级党政部门对于群众信访事件，也不积极解决问题，常常推诿扯皮。这些做法显然与宪法、与《信访条例》的规定不符。

　　在全国政协信访工作座谈会上，王忠禹同志就指出，要进一步提高信访工作队伍的素质，信访工作人员要加强学习，掌握政策，不断提高信访工作水平；因为信访工作是了解和反映社情民意的重要渠道。

　　6　应对上访群众“有理推定”

　　近年来，河北省邯郸市市委、市政府及信访部门对群众信访实行“有理推定”（并非放弃原则地完全认同），以全新的理念改进信访工作，致力于为群众解决困难、为基层解决问题。

　　对群众上访应取“有理推定”的态度，首先是基于对人的一般心理分析。一个人如果不是确实存在需要通过上级部门干预才能解决的问题，一般来说是不会去上访的。而且上访所反映情况是否属实，通过调查也最终会水落石出，因而如果真是“无理上访”也是难以蒙混过关的。据《中国老年》杂志报道，8年举报扳倒腐败高官的郭光允，就曾走过多年的进京上访之路。

　　由于举报程维高和他的亲信，于是一场场莫名其妙的“意外事故”相继落在郭光允的头上。他先是不明不白地被人殴打，接着又遭遇了一场“车祸”，被撞成脑震荡，昏迷了4天。出院的第二天，郭光允就将一封长信分别寄给了中央纪委和河北省检察机关。郭光允很快就被定为最大嫌疑人，在被连续“请”进招待所，“交代”两个多月揭发信问题后，他又被押进了看守所。很快，他被以“投寄匿名信，诽谤省主要领导”的罪名判处劳教两年。在中纪委的干涉下，1996年底，郭光允获准保外就医。但此时郭光允的身体已经彻底垮了，他患上了糖尿病、高血压、心脏猝死等多种疾病。

　　于是他又以署名举报的方式重新写了检举信。这封信不仅包括原有的内容，还加上了程维高纵容身边人员和家属子女插手工程牟取私利，并打击报复自己的情况。这时郭光允身患多种疾病，几乎每个月都要到医院住上十多天。但他经常是一离开医院，就带着大包小包的药赶往北京上访。

　　一晃8年多过去了，8年中，郭光允去北京申诉至少100多次，到底这位花甲老人寄过多少封揭发信，已经记不清楚了。仅现在保留的特快专递的票据，就有五六千块。

　　7　信访不能一转了之

　　嘉木先生撰文指出：“信访办，信访办，门难进，脸难看，一推二拖三下转，访来访去事不办。”这是一些地方流传的关于信访办的顺口溜。可能有偏颇，可能有偏激，但同样的一个可能是：它说出了一些地方的实情，道出了一个不容忽视的社会问题。

　　信访办，全称应为人民来信来访办公室，有的地方设置为信访办公室，也有信访处信访局的。甭管其“级别”大小，顾名思义，这是为人民群众而设置的一个部门，是接待群众来访、处理群众来信的，是党政机关与人民群众间的一座桥梁，同时更是人民群众可以提意见、建议、要求、呼声乃至鸣冤叫屈之所，是一定程度、一定意义上的民情办、民意办，是民情民意的“集散地”和“枢纽”。其“地位”实在不可小视。

　　信访工作是确保群众监督得以顺利实施的一个十分重要的途径。人民群众有了看法、意见，有了委屈和不平，想到信访办，是对党和政府的信任，同时，也使他们可以有个“说话的地方”。应当说，我们的信访机构是比较健全的，这些年我们的信访办也做了大量工作，取得了相当的成绩。这一点，我们应当予以充分肯定。

　　然而不可否认，一些信访办和一些地方的信访工作，也存在着这样那样的问题。比如这信访办只转不办，便是一个突出问题。群众反映的问题，不是去认真调查核实，解决处理，而是一转了事。殊不知，这一转两转，七转八转，往往会转出问题。有的上一级信访组织将问题转给了下一级组织，下一级组织同样如此，再往下转，这样，有时一封信、一个问题，转了许多弯，或错过了解决问题的时机，误了大事，或者转来转去，大事化小，小事化了，甚至不了了之。你想，群众上访到上级信访办，容易吗？你不告诉他处理结果，只告诉他“转下去了”，他到“下面”找谁说话去？能在“下面”解决的问题，他又何苦找到“上面”来？这些恐怕还是好的，怕就怕转来转去，上访信最后竟落到了被反映者、被控告者手里！其结果是，党性强的，也许能公事公办；稍微把持不住的，便会闹出打击报复、让“告状者”雪上加霜的事儿来。现成的一例就是“告”程维高的郭光允，告来告去，自己先被“告”了“进去”，关了起来受审。我们说，怎一个“转”字了得！

　　信访办，重在一个“办”字。而“办”，绝不是一“转”了之。群众利益无小事，体现于信访工作中，应当说，群众来信来访无小事。我们决不可等闲视之。

　　8　能否变“上访”为“下访”

　　公安部从事信访工作多年的徐女士说，长期以来，我们从事信访工作的人一直有一个认识误区，或者说是一种“惯性思维”：总是“坐等”下边自认为有了冤屈的人层层“上访”反映问题，而从来没有想到过走下去，以一种全新的工作方式———“下访”去从源头上查清问题。

　　其实，不管是被动“上访”也好，还是主动“下访”也好，有问题终归是有问题，作为一个在信访部门工作的人，查清所反映的问题是我们的工作宗旨；但是它所反映的却是完全不同的工作理念：是被动地等还是主动地查？是高高在上还是融入基层？是满足于每天身居信访办“一亩三分地”，还是力求把问题解决在基层、从源头上化解矛盾?

　　坦白地说，多年从事信访工作，我们不自觉地产生了一种“职业错觉”：认为自己是在对“上访者”施与，把宪法赋予每个公民的合法权利当作了一种求助和企求（公民的信访权是我国宪法赋予的基本权利，《宪法》第四十一条规定，“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复”），因此在工作中自觉不自觉地对上访者施以“颜色”和“怨言”，很少能设身处地地去体察民意，这也是造成许多矛盾激化的原因之一。当然，有时一方期望值太高，而另一方根本无法满足其要求，也是产生有时上访周而复始的原因之一；而能够下访走下去，有助于从源头查清问题、从根本上解决问题；我想这种方式对减少矛盾、把问题化解在基层肯定能起到独特的作用。

　　不久前，河北省的一些信访部门，开始尝试这种变“上访”为“下访”的工作机制，已取得了很好的成效，我想这种方式应广泛推开。因为转变观念后，就会尽量不出或少出新的信访问题，一句话，能将解决信访问题的“关口”前移。

　　9　信访“火爆”凸显司法的无奈

　　据报道，仅全国人大，2003年就收到76868件信访，而各级地方党政机关受理的信访更数以百万计，如此庞大的数量表明，信访已经成为我国民众反映问题的主要方式之一。江苏周曙先生认为：信访“火爆”凸显的是司法的无奈。他分析指出，在信访中，本应发挥更大作用的司法部门却处于相当尴尬的角色：一方面，本应由它处理的矛盾却得不到彻底的解决，从而不得不涌向各级信访部门；另一方面，甚至司法本身也成为信访反映的突出问题之一。

　　尽管卓有成效的信访机制可以解决大量的社会矛盾，但信访解决矛盾的方式过分依赖行政与立法部门本身所具有的权力，缺少稳定可靠的程序制约；信访的结果，往往具有很大的不确定性；同时，这个结论也不具有公示效力与示范效应，无法推而广之从而解决并且预防更多类似的问题。

　　信访的这些不足却正是司法所具有的基本特点，如此众多的社会矛盾绕开司法直接涌向信访显然并非我们所期望的现实，法治的理想需要我们将这些社会矛盾逐步引导到正常司法解决渠道中去。

　　10　承诺后谁来查落实

　　社会学家尤律认为，正如假奶粉案件“催生”安徽阜阳的职务犯罪零举报制一样，从全国政协信访工作座谈会，到全国信访工作会议，又催生了一系列的类似信访首问责任制一类的制度。他在网上查了查，据不完全统计，就有深圳法院启动的法院信访首问责任制，四川的全国首个行政问责制以及福田市公安局去年春节后承诺的局所领导承包涉警信访案，河北省邯郸市对群众信访实行的“有理推定”制（并非放弃原则地完全认同）等。反正给人的感觉是方方面面对信访这个“老大难”问题突然都动起来了，而且其中不乏最能引发和凸显信访问题的相关行政执法单位。

　　尤先生说，至于深圳法院是否真正落实了“首问责任制”，每宗来信来访均由专人负责跟踪处理，并定期将处理结果反馈给当事人，确保了每一宗来信来访的处理落到实处；福田市公安局所领导是否如他们当初所承诺的那样，对2001年以来群众上访的涉警案件，进行了全面彻底的排查，对排查出的上访案件，定领导、定方案、定时限，一件不漏地确保问题解决……我没有看到这方面的后续报道。我当然衷心希望这些承诺或制度都能掷地有声，因为这些制度或承诺的设立，确实是直逼老百姓最头疼的“行政不作为”或“执法乱作为”的恶行，正是他们的“行政不作为”或“执法乱作为”，直接催生了各类信访案件，又由于他们中的一些人，对百姓的疾苦视若草芥，更是引发了一些信访事故；本来信访的问题就是由他们而起，现在再由他们负责任地解决，解铃还需系铃人，不是很正常的一件事吗？

　　因此，他的观点是，出台上述所有承诺或制度，当然是再好不过。因为对于信访者来说意味着多了些救济渠道，对于行政不作为和执法乱作为者多了监督和惩办。但要根本解决信访难题，首要的不是出了信访问题后的“守土有方”，如何“找辙”了结；而是转变观念，在各个单位各个部门的行政执法环节上，尽量不出或少出新的信访问题，一句话，要将解决信访问题的“关口”前移，千万不要雷声大而雨点小。